【生态文明关键词】之环保信用评价制度

【生态文明关键词】之环保信用评价制度

【生态文明关键词】之环保信用评价制度

【生态文明关键词】之环保信用评价制度

党的十九大提出,加强社会主义生态文明建设,必须健全环保信用评价制。环保信用评价制度是解决突出环境问题,全面防治污染的重要制度保障。这一制度主要适用于企业这一环境行为主体,环保部门根据企业的环境行为信息,按照统一的指标、方法和程序,对企业的环境行为进行信用评价,确定企业环保信用等级,并面向社会公开,以供社会公众和环境有关部门、组织监督。在广义上,环保信用评价制度包括环境信用等级制度、环境信息公开制度、环境保护监督和举报制度、环境新闻发言人制度等。

信用评价(Credit Rating),也称为信用评估、信用评级、资信评级等,是经济学术语,指的是专业机构粮据规范、公正、权威、科学的指标体系和评估方法,对企业、金融机构等市场参与主体的基本素质、经营水平、财务状况、营利能力、管理水平和发展前景等情况进行综合分析和评价,以考察其履行各类经济承诺的能力和可信任程度,并用国际通用符号标明信用等级,向社会公示。从传统意义上讲,企业信用评级一般是指经济活动中的借贷信用、贸易征信、品牌宣传等,但从广义上来看,也包含企业的环境保护信用。而企业的环保信用评价结果也会影响企业其他方面的信用,影响企业经济行为。根据企业环保信用评价结果对企业实行鼓励和惩戒也依赖于其他信用金融主体,如银行发布贷款等。因而,企业环境信用评价制度与传统的企业信用评价有共通之处。其区别在于,环保信用评价制度是由政府权威部门即环保部门根据企业环境行为信息,按照规范的指标和科学的方法对企业环境行为进行信用评价,确定信用等级。其中,企业环境行为是指企业在生产经营活动中遵守环保法律、法规、规章、规范性文件、环境标准和履行环保社会责任等方面的表现,企业通过合同等方式委托其他机构或组织实施的具有环境影响的行为,同样视为该企业的环境行为。

根据2013年12月由环境保护部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银监会等四个部门共同发布的《企业环境信用评价办法(试行)》,企业环境信用评价包括以下四个方面内容:污染防治、生态保护、环境管理和社会监督,环保部门按照企业环境信用评价指标及评分办法,得出参评企业的评分结果,确定企业的环境信用等级。根据现行的评价办法,将企业环保信用评价分为环保诚信企业、环保良好企业、环保警示企业和环保不良企业这四个等级,依次以绿牌、蓝牌、黄牌、红牌表示。对环保诚信企业实行激励和优待,优先安排此类企业的资助、补助、立项和其他支持,并授予有关荣誉称号;对环保良好企业要持续引导其改进环境行为和内部环境管理,推动其向环保诚信企业努力;对环保警示企业实行严格管理,严令整改,并加大执法监测频次和执法力度,从严审批资金补助申青,约束相关企业活动;对环保不良企业要实行惩戒性措施,从严审查相关经营资格和许可证情况,责令企业整改,建议银行业金融机构对其审慎授信,在环境信用等级提升之前,不予新增贷款,并视情况逐步压缩贷款,直至退出贷款。同时,该办法还十分重视对评价结果的公开与共享,通过政府网站、报纸等媒体或者新闻发布会等方式,向公众公布评价结果,接受群众举报,对于具有严重破坏环境行为的企业实行“一票否决”办法,直接将其降为最低等级。

总的来说,环保信用评价制度,是由党领导的,以政府为主导、企业为主体、社会公众广泛参与的,对企业的生产行为的生态化和绿色化程度所做的信用评价制度,考察内容包括企业在生产过程中的排污状况、治理污染状况、资源使用效率状况、遵守环境法律法规状况等。西方发达国家在现代化过程中积累了丰富的治理污染、保护环境的经验,其环境信用体系建设起步较早,到目前已经形成了比较成熟的环保信用评价办法,出现了一些专业权威的环保信用评价机构,建立了完善的法律法规约束下的环境信用评价制度和体系,通过环境部门和金融部门联手,用财政、税收、价格、信贷、投资、市场等经济杠杆影响企业经营生产方式,引导企业环境行为。与中国不同,西方国家对企业环境行为的引导和约束很大程度上是通过金融手段和政策来实现的。他们将企业环保信用评价与企业其他信用挂钩,将企业环境行为与企业经济行为挂钩,将信用的原初意义运用在环保信用评价中。1989年5月,美国对环境负责的经济体联盟(Coalition for Environmentally Responsible Econ-omies,CERES)投资集团发表并启动对地球环境负责的伯尔第斯原则,受到了社会的广泛追捧,凡认可此原则并在其上签字的企业,都要遵守该原则所规定的保护环境的各项内容。集团根据企业的环境行为来决定对企业的具体投资计划,引导企业保护环境、治理污染。2002年10月,世界银行下属的国际金融公司和荷兰银行,在伦敦召开国际商业银行会议,会议上提出一项建议企业贷款准则,即要求金融机构在向一个项目投资时,要对该项目可能对环境和社会的影响进行综合评估,并且利用金融杠杆促进该项目在环境保护以及相关社会和谐发展方面发挥积极作用。该原则就是已经成为国际项目融资的一个新标准的著名的赤道原则(Equator Principles),有40余家大型跨国银行实际实行了赤道原则。赤道原则要求需要投资融资的项目必须出示环境影响报告,根据企业项目可能出现的环境行为等级来决定企业能否获得投资。德国、英国、日本等发达国家纷纷加入并采用赤道原则,以引导企业在生产经营过程中主动保护环境、减少污染。可以看出,发达国家对企业环境行为的引导、支持和惩戒是通过金融手段来实现的。如果把从金融信贷着手规范企业环境行为看作是侧面引导的话,那么大型权威机构直接发布企业环境信用评级则是正面指示。在国外,发布企业环境信用评级的主体往往不是政府,而是第三方机构。国际上现有的环境信用评级机构有联合国环境规划署、世界可持续发展企业委员会、加拿大特许会计师协会、德国准则协会、欧盟等,各机构实行的评价标准并不一致,简单来说,这些标准包含对原料、能源、水、生物多样性、废弃污水和废物、产品服务、法律、成本、运输环保投资等9个方面的考察,按照17个核心指标和13个附加指标对企业环境行为进行评级。2001年,欧盟委员会资助了“工业环境绩效测量项目”(Measuring Environmental Per-fomance of Industy,MEPT),在英国、德国、奥地利、荷兰、意大利、比利时六个国家开展该项目,在化肥、染制、印刷、计算机、制浆造纸、发电等6大工业行业430家工厂提供的生产数据的基础上建立了一套新的企业环境绩效(environmental performance)指标体系,分为物理指标、商业/管理指标、影响指标三大类。2002年,美国环保总局开展了国家环境绩效跟踪计划(National Environmental Performance Track Program,NEPT),在此计划中,企业采取自愿原则,自觉应用环境绩效评价体系,对企业实施激励和开除机制。在亚洲国家中,印度尼西亚是发展中国家中首个实行企业环境绩效信息公开制度的国家。1995年,印尼环境影响管理局推行了一个“污染控制、评价、评级计划”(Pollution Control,E-luglion,and Rating Program)。该计划通过对企业环境行为的现场监测、抽查和自主汇报等信总的整合,对企业的环境绩效进行评级,用金、绿、蓝、红、黑五种颜色标记评级结果,并将结果向社会公布。

我国环保信用评价制度最早可追溯至205年11月由国家环保总局出台的《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》。该意见对如何建立一套指标体系,如何对企业环境行为作出综合、客观、方便大众理解的评价给出了详细说明,提出要将评价结果综合经用到环境管理和企业市场经济活动中去,以供人们监督和参考。在此之后,各省市政府纷纷出台关于环境保护信用评价管理办法。广东省于2006年出台《重点污染源环境保护信用管理试行办法》,详细规定了对重点污染源的评价程序,将评价等级分为“环保诚信企业”“环保警示企业”和“环保严管企业”三种,并以绿牌、黄牌和红牌示之。在此基础上,东省各地市政府也出台了符合地方需要、具有地方特色的环保评价管理办法。例如,中山市率先提出强制实行和自愿参与两种办法,并细致地区分了两种企业的范围和评价办法;深圳市则采取两级评审制,由市环境人居委和区环保局双管齐下,对企业环境行为进行评级。2007年,浙江省印发《浙江省企业环境行为信用等级评价实施方案(试行)》,建立了基本完备的环保行为评价体系,对企业排污行为、环境管理行为、环境社会行为、环境守法或违法行为进行考察,并形成了规范的运作程序:告知、填报、初评、反馈、公示、复核,评价结果分为很好(绿色)、好(蓝色)、一般(黄色)、差(红色)、很差(黑色)五个级别。比较而言,环保信用评价办法更加严格,同时成果也更加显著。除此之外,江苏省、河北省、湖北省、辽宁省沈阳市等省市也纷纷开展了环保信用评价工作。2009年,江苏、浙江、上海三地还推出了区域性的环保评价标准—《长江三角洲地区企业环境行为信息评价标准(暂行)》,在小范围内统一了企业环境行为评价标准,使评价结果能够在一定区域内得到相互认可。2011年,面对新时期严峻的环境挑战,我国发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》,明确提出要提高环境保护监督管理水平。其中,尤为重要的是要建立企业环境行为信用评价制度,提高社会主义生态文明建设水平。十八大召开后,中共中央和国务院于2015年印发《生态文明体制改革总体方案》,提出为建立系统完整的生态文明制度体系,加快生态文明建设,增强生态文明体制改革的系统性、整体性、系统性,解决生态问题,规范企业环境行为,必须完善环保信用评价制度。十九大报告中再次强调了健全和实行环保信用评价制度在建设社会主义生态文明中的重要地位和重要作用。总的来说,我国环保信用评价制度的建立和实施已经初显雏形,但是就其在现实中的运行结果来看,效果还不尽如人意。比照西方发达国家的企业环境行为评价机制的运行现状来看,还有很大的完善空间。首先,我国可以借鉴西方发达国家运用赤道原则对企业环境行为进行引导的方法,用金融手段从侧面督促企业保护环境、降低污染、节约资源。目前来看,这种方法在我国已有基础,但是效果并不明显。2007年,国家环保总局、中国人民银行、银监会三部门联合发布的《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》提出,通过金融杠杆来解决国内日益艰巨的节能减排、保护环境的任务。该《意见》规定,各金融机构必须将企业环保守法纳入审批贷款的必备条件中,对未通过环境审批的项目,不得提供任何形式的授信支持。在此之后,各省市陆续出台了具体细则和实施方案。中国建设银行、中国工商银行、中国银行、国家开发银行、中国农业发展银行、兴业银行、浦发银行等金融机构纷纷响应,严格审批环境行为不符合规定的企业的贷款申请。但在现实的推进过程中,存在着审批不够严格,企业弄虚作假等情况。因此,在完善制度机制的同时要加强执法,从严监察。

其次,就企业环境信用评价的机构来看,我国主要是通过环保部门下属的专门机构来对企业的环境行为做考评打分。而国外的社会信用评价主体则不止局限于政府部门,相反,有些民间机构和组织由于其科学的方法和标准的规范而更具权威性,其评价结果受到社会的广泛认可。具体而言,有三种普遍运用的信用评价模式:一是以欧洲国家如德国、法国等为代表,以中央银行建立信贷登记中心为主体的公共模式;二是以美国为代表,以私营征信公司为主体的市场模式;三是以日本为代表的以行业协会为主体的会员制模式。在资本主义制度的影响下,发达国家普遍采取以具有公信力的第三方组织对企业进行信用评价的模式,而甚少以政府为评价主体。同时,在发达的市场经济下,发达国家的第三方组织发展比较成熟,具有对企业环境行为进行科学评分的能力,其评价结果也被社会普遍接受。相对而言,我国目前的环保行为评价制度还处在发展初期,各项制度还不够成熟,市场中并不存在能够对企业环保信用进行公正、规范、科学评价的权威机构,因此,只能由政府部门凭借其公信力和权威性对企业环保信用进行评价。但是,第三方主体的存在对我国目前的环保信用评价制度的完善和推行而言也是非常必要的。在环保信用评价办法试行过程中,仍然存在很多问题。因此,应该鼓励策三方主体法人环保信用评价中来,二者互相补充,以满足不同用户、不同层次的社会需求,手富评价和监普机制。当然,制度的健全并非朝夕之事。环保信用评价制度更需要在实践中查漏补缺,不断纠正错误,弥补不足,同时,好的制度关键在于落实。在生态文明制度建设过程中,必须做到政策与实际相结合,从严执法,严格执行环保信用评价制度,这样,才能真正解决突出环境问题,保障群众的基本环境权和国家生态安全,建设美丽中国。

信息来源:中国林业出版社2018年出版的《生态文明关键词》(主编:黎祖交 本条作者:张云飞 周鑫 编辑 吕子乔)

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